Indústria Extractiva: Sociedade civil questiona pertinência da revisão do quadro legal. O que falhou?

18 de July, 2025

Escrito por Abilio Maolela

Está em curso, desde o passado mês de Março, o processo de revisão do quadro legal das indústrias extractivas, em particular das leis de minas e dos petróleos. O processo encontra-se, neste momento, em fase de auscultação pública, que decorre em quase todo o país até próxima segunda-feira, com a excepção da cidade e província de Maputo.

Membros de organizações da sociedade civil que trabalham na área da indústria extractiva questionam a pertinência da revisão do quadro legal deste sector. Em entrevista à “Carta”, Fátima Mimbire e Rui Mate defendem que as leis em vigor estão actualizadas e avançadas e que os problemas de que enferma o sector não derivam da suposta desactualização do quadro legal, mas sim da sua implementação defeituosa.

Fátima Mimbire, Coordenadora do Movimento Cívico para o Fundo Soberano, começa por dizer estar em dúvida sobre o que está em curso, neste momento, pois, “num momento falava-se de reforma e noutro de uma revisão”, duas coisas que considera completamente diferentes. “Reforma é uma coisa mais profunda, enquanto revisão é algo mais leve”.

Para Fátima Mimbire, o quadro legal em vigor “foi o melhor”, estando “actualizado” e sendo “muito bem reputado internacionalmente e regionalmente”, na medida em que avançou em questões centrais, como é a partilha de benefícios, a justa indemnização e a supervisão.

“Quando a gente compara a proposta que estava na mesa e o documento que a Assembleia da República aprovou, sem dúvidas que foi uma reviravolta tremenda, pois, o Governo tinha elaborado um documento orientado para benefício das empresas e o Parlamento foi trazer uma legislação mais virada para o benefício dos moçambicanos”, destaca.

Mimbire afirma que, contrariamente ao discurso político de desactualização das leis, o que faltou foi uma implementação efectiva das normas. “Estamos a avançar para uma revisão da lei, quando, na verdade, nunca chegamos a colocar a legislação em operação a 100%. Há uma série de regulamentos que a Lei exige para a sua viabilização que nunca aconteceram. É o caso da justa indemnização, que nunca chegou a ser regulamentada; a questão da partilha de benefícios que foi desvirtuada; e a supervisão, que nunca foi concretizada”.

Mesma opinião é partilhada por Rui Mate, Coordenador do Pilar da Indústria Extractiva no Centro de Integridade Pública (CIP), que não vê razões para a revisão do quadro legal deste sector. “Estamos a falar da revisão das leis, mas as leis em vigor nunca foram, de forma efectiva, implementadas para dizermos o que funcionou e o que não funcionou. Então, é provável que esta revisão seja para acomodar novos interesses, conforme a mudança do Governo”, defende.

Alta Autoridade da Indústria Extractiva

Uma das inovações do quadro legal em vigor e que nunca chegou a ser implementada é o estabelecimento de uma Alta Autoridade da Indústria Extractiva, prevista nos artigos 23 e 25 da Lei n.º 20/2014 e da Lei n.º 21/2014, ambas de 18 de Agosto. Trata-se de uma entidade de supervisão do sector, com autonomia administrativa e financeira. A sua instalação estava programada para ocorrer em 12 meses após a entrada em vigor das Leis, mas tal nunca chegou a acontecer.

“Seria esta entidade que deveria fazer uma gestão mais independente do sector, então, é essa entidade que provavelmente estaria a trazer agora de forma mais concreta os aspectos que deviam mudar na lei. Então, está a ser feita essa revisão sem se ter implementado, de forma efectiva, a lei para saber o que mudar”, explica Mate.

Para Fátima Mimbire, Gestora de Projectos na Área de Advocacia para Finanças Públicas e Indústria Extractiva na N’weti, a Alta Autoridade da Indústria Extractiva “era central para garantia dos benefícios para o Estado”, porque ia verificar se as empresas estão a operar dentro do que foi acordado; se estão a pagar as devidas taxas e impostos; e assegurar o cumprimento de todas as suas obrigações, desde os planos de desenvolvimento comunitário até às questões ambientais. “Mas isto nunca aconteceu e o Governo nunca veio explicar porquê”.

“Quando esta questão foi discutida, como a transparência dos contratos, a então Ministra dos Recursos Minerais, Esperança Bias, foi contra a criação da Alta Autoridade e contra a publicação dos contratos, de tal forma que há uma discrepância entre as duas leis, pois, a Lei de Minas assegura a publicação completa dos contratos, enquanto a Lei dos Petróleos fala dos principais termos e nunca veio explicar o que seriam esses principais termos”, diz a fonte, sublinhando que tal situação se deve ao facto de os membros do Governo serem, ao mesmo tempo, árbitros e jogadores, contando com a conivência do Parlamento, que nunca chegou a fiscalizar a implementação das leis.

A activista lembra, aliás, que a sociedade civil até produziu duas propostas (uma da Alta Autoridade da Indústria Extractiva e outra de justa indemnização), mas que nunca foram consideradas pelo Governo. “Penso que uma das primeiras coisas que se pretende fazer é exterminar esta entidade. Portanto, vejo que este é o grande objectivo desta revisão”.

Para além da criação da Alta Autoridade da Indústria Extractiva, os dois activistas destacam o facto de o Governo nunca ter concretizado a ideia de se inscrever as empresas do sector mineiro na Bolsa de Valores de Moçambique.

“Estava previsto também que todas as empresas do sector mineiro deviam estar inscritas na Bolsa de Valores de Moçambique na perspectiva de que mais moçambicanos pudessem ter mais oportunidades de participar neste sector, mas que nunca foi implementado. Então, são estas coisas que devem mudar. É preciso que haja implementação efectiva das leis”, frisa Rui Mate.

Fátima Mimbire entende que a listagem das empresas na Bolsa de Valores de Moçambique era muito importante, sobretudo na perspectiva de transparência e prestação de contas, porque as empresas iam reportar de forma específica as suas operações em Moçambique.

Mas isto nunca foi tratado com seriedade pelo Governo, tal como não houve inventariação, anual, das receitas pagas pelas empresas, o que deixa os moçambicanos sem informação sobre o valor que cada empresa paga ao Estado, ficando dependentes dos relatórios da ITIE (Iniciativa para a Transparência nas Indústrias Extractivas) que não abarcam todas as empresas e que são publicados com um atraso de dois anos.

Aliás, falando da transparência no sector extractivo, Fátima Mimbire afirma que o cadastro mineiro, por exemplo, podia ser usado como ferramenta de prestação de contas, com a publicação de todas as informações relacionadas a cada licença de exploração mineira, desde o contrato até à informação fiscal, passando pelo estágio de desenvolvimento do projecto.

Falando sobre a partilha de receitas com as comunidades, um dos calcanhares de Aquiles do sector, Rui Mate afirma que o grande problema não reside na percentagem definida (10%, sendo 2,75% para a comunidade hospedeira e 7,25% para a província), mas o valor sobre o qual incide essa partilha.

“Estamos a falar de 10% sobre uma parte muito pequena do imposto, que é o Imposto de Produção. E, em algumas comunidades, o valor deste imposto é ínfimo e, de forma efectiva, acaba não promovendo transformações que se pretende nessas comunidades. Então, precisamos alargar a base de incidência desta partilha, pois, há mais impostos que estas empresas pagam e que não fazem parte da partilha de receitas com as comunidades”.

“Mas também temos a forma como este valor é gerido porque diz-se que a comunidade é que decide o que se faz, entretanto, nós sabemos que, na prática, os 2,75% acabam substituindo aquilo que era da responsabilidade do Governo”, sublinha.

Introdução da Agência do Conteúdo Local

Se em 11 anos de implementação do quadro legal da indústria extractiva, o Governo não conseguiu implementar a Alta Autoridade do sector, agora propõe, no Ante-projecto da Lei do Conteúdo Local, a introdução de uma Agência do Conteúdo Local, que será responsável pela coordenação, gestão e fiscalização das actividades de implementação de conteúdo local no sector de petróleo e por sancionar o seu incumprimento. O órgão será tutelado pelo Governo.

Rui Mate vê com bons olhos a introdução de uma lei do conteúdo local, que poderá garantir alguns benefícios às comunidades. Porém, entende que este “não pode ser apenas teórico e de lei, mas tem de ser um conteúdo local que vai incidir na vida das pessoas”. Por isso, critica a tutela da Agência pelo Governo. “O Conselho de Ministros é um órgão político para gerir uma entidade que tem de ser independente. Ou seja, estaríamos a trazer questões políticas para gerir um sector que tem de ser independente”.

O economista critica igualmente a exclusão do sector mineiro do Ante-projecto da Lei do Conteúdo Local. “É que, se queremos fazer um conteúdo local, não podemos olhar apenas para um dos sectores extractivos, é preciso incluir todos. O sector mineiro, por exemplo, tem uma maior abrangência e um maior contacto com as comunidades, o que é diferente dos projectos de gás, que são grandes projectos, mas muitos não têm muita ligação com as pessoas”, salienta.

Já Fátima Mimbire, jornalista de profissão, considera irrelevante a criação desta entidade. “Não precisamos de nenhuma entidade nova, primeiro, porque nem temos dinheiro para manter isto. É totalmente irrelevante. O Estado não precisa de ter mais uma instituição que vai significar um custo”, defende.

Entre as suas observações, está o facto de a Lei prever que a referida agência vai sobreviver na base de comissões dos contratos de conteúdo local. “Diz-se que se vai manter de 1% do valor de cada contrato, o que já é um custo que será integrado no rol de custos recuperáveis pelas empresas porque não é um custo que se oferece no vazio. Diz-se ainda que vai aprovar os planos de contratação, o que não faz sentido, pois, ao Estado cabe apenas fiscalizar se esses planos estão de acordo com a lei ou não. Isso é intromissão na gestão das empresas”.

“Diz-se que vai aprovar planos de conteúdo local, uma competência que já é exercida pelo INP [Instituto Nacional de Petróleos], que é o regulador. Ela não pode ser reguladora, não aceitamos isso. Diz-se que a agência deve receber dinheiro para formação, o que levanta uma dúvida de quem forma: a agência ou as empresas. O que se está a fazer é o Estado se substituir às empresas, o que não pode ser”, defende Mimbire, sublinhando, por exemplo, que o INP recebe, anualmente, pelo menos três milhões de dólares da TotalEnergies para formação e desenvolvimento comunitário; capacitação institucional; e apoio institucional.

“Claramente que se está a criar uma entidade na mesma lógica de jobs for the boys (prestação de favores). Não entendo a ideia de se ignorar o sector mineiro porque também tem muita demanda de bens e serviços e exigência de contratação de mão-de-obra, objecto da Lei do Conteúdo Local”, enfatiza a activista, alertando que a proposta não será aplicada aos projectos da Bacia do Rovuma, visto que pode causar instabilidade na implementação dos projectos, um aspecto já acautelado nos contratos.

“Moçambique não precisa de uma lei de conteúdo local, pior se for para regulamentar o fornecimento de bens alimentares. Precisa, sim, de um conteúdo local centrado nos bens e serviços que impactam directamente nas operações petrolíferas e mineiras das empresas. Iguala-se a contratação da mão-de-obra, que já é prevista nos contratos, que, em diferentes fases, obriga a contratação e capacitação de mão-de-obra local. Isso pode ser incluso nas próprias leis”, defende Mimbire, para quem a lei torna o país pouco atractivo.

Aliás, para Fátima Mimbire, o ideal era obrigar, através das Leis de Minas e dos Petróleos e dos contratos, as empresas a apresentarem os seus planos de compras durante as fases de prospecção e pesquisa e de desenvolvimento. Isto ia permitir as empresas moçambicanas a prepararem-se para fornecer bens e serviços aos investidores.

Exclusão da província e cidade de Maputo na auscultação

De acordo com o programa divulgado pelo Ministério dos Recursos Minerais e Energia, no último fim-de-semana, a auscultação em curso vai decorrer em todo o país, menos na cidade e província de Maputo. O facto é criticado pelas organizações da sociedade civil.

O investigador Rui Mate a sua organização (CIP) foi solicitado a comentar os documentos divulgados pelo Ministério dos Recursos Minerais e Energia, mas “penso que a província de Maputo também devia participar, pois, também têm recursos extractivos, desde a água mineral, a brita e o saibro. Portanto, é preciso escutar todos até porque grande parte das pessoas que estudam este sector estão baseadas na cidade e província de Maputo. Não podem ser excluídas”.

Já Fátima Mimbire considera preocupante esta exclusão. “Não conheço nenhum argumento para tal decisão, mas especulo que se possa usar do argumento de que os documentos ficaram disponíveis na base web para nós comentarmos e enviarmos. Mas a auscultação é ter uma discussão com quem propõe até para eu poder compreender se aquilo que compreendi faz ou não sentido”.

“A cidade de Maputo não detém recursos minerais, mas somos todos moçambicanos e os recursos no sobsolo pertencem ao Estado e nós que vivemos em Maputo somos donos e accionistas desse Estado e os recursos também nos pertencem e nós temos direito de dar a nossa contribuição de como esses recursos devem ser explorados”, destaca a activista. (Abílio Maolela)