O Governo de Moçambique anunciou, há duas semanas, a aprovação da Proposta da Lei das Organizações sem Fins Lucrativos (LOSFL), que visa alterar e revogar, essencialmente, a Lei n.º 8/91, de 18 de Julho (Lei das Associações), aprovada imediatamente a seguir à entrada em vigor da Constituição da República de Moçambique (CRM) de 1990, a qual ampliou o leque dos direitos fundamentais. Esta breve análise procede à análise técnica da referida Proposta, como singela contribuição ao seu aperfeiçoamento, mesmo antes de a mesma ser remetida à Assembleia da República (AR), assumindo que ainda não o foi, conforme se extrai da agenda de trabalhos da VI Sessão Ordinária da AR, publicada no Boletim da República n.º 182, I Série, de 20 de Setembro de 2022.

Como é sabido, a Constituição de 1975, de matriz socialista, tinha uma Carta de Direitos Fundamentais centrada nos direitos económicos, sociais e culturais, sendo que a CRM de 1990 veio reforçar o leque dos direitos fundamentais, introduzindo mais direitos civis e políticos, no âmbito dos quais entraram os chamados direitos políticos de exercício colectivo, como sejam o direito à manifestação e o direito à associação.

A revisão constitucional de 2004 não fugiu da regra, tendo em conta que ela veio regulamentar, do ponto de vista constitucional, as garantias fundamentais de gozo e exercício dos direitos e liberdades consagrados nas constituições anteriores (1975 e 1990). É com base nesta referência histórica do constitucionalismo moçambicano que se faz a análise da Proposta de Lei acima referida, no pressuposto de que a evolução do regime dos direitos fundamentais em Moçambique caracterizou-se sempre pela ampliação e consolidação dos direitos, liberdades e garantias fundamentais, e nunca pelo retrocesso.

Neste sentido, a análise que aqui se pretende fazer gravita em torno da resposta à pergunta de saber se a Proposta de Lei em em causa consolida e amplia as possibilidades do exercício livre dos direitos políticos inerentes ao direito de associação, o que passa, primeiro, pela avaliação do aspecto técnico-legístico de leis reguladoras dos direitos fundamentais. Em segundo lugar, importa avaliar se o conteúdo da proposta inclui aspectos pertinentes relativos ao exercício de direitos de cidadania inerentes ao associativismo. Por último, nem por isso menos importante, faz-se a análise na especialidade de algumas disposições consideradas pertinentes.

Aspectos Técnicos-Legísticos dos Direitos Fundamentais

O facto de a Proposta da LOSFL visar alterar e revogar a Lei n.º 8/91, de 18 de Julho, remete-se para a circunstância de o seu objecto ser a regulação do direito à associação, ou seja, trata-se duma lei reguladora dum direito fundamental. Assim sendo, importa ter presente quais os cuidados técnico-legísticos deverá o legislador ter em conta na regulação deste direito. Desde logo, o legislador deve ter em conta o princípio estruturante constante do artigo 3 da CRM, segundo o qual a República de Moçambique é um Estado de Direito Democrático baseado no pluralismo de expressão e nos direitos fundamentais.

O princípio do Estado de Direito Democrático tem várias dimensões, a saber:

• A primeira dimensão deste princípio, que é de natureza política, tem que ver com o facto de o Estado Democrático moçambicano viver da unidade assente na diversidade de opiniões, o que quer dizer que o direito de associação deve ser mais um espaço de exercício do pluralismo de opinião.

• A segunda dimensão deste princípio a dimensão participativa. Não há democracia sem participação dos cidadãos na vida política, sendo, aliás, o sentido para que aponta o artigo 73 da CRM, ao abrigo do qual os cidadãos têm o direito de participação permanente nos assuntos da vida pública da nação.

• A terceira dimensão do Estado de Direito Democrático que resulta do artigo 3 da CRM é a vinculação do Estado aos direitos fundamentais, a qual encontra maior expressão no n.º 1 do artigo 56, também da CRM, da qual deriva, essencialmente, a proibição do retrocesso dos direitos fundamentais, que implica que as leis sobre direitos fundamentais não podem ser restritivas nem obstáculo ao exercício dos direitos fundamentais. Pelo contrário, uma lei sobre direitos fundamentais deve ter facilitadora, eliminando, por exemplo, burocracias que possam limitar o exercício dos direitos.

Ora, tomando estes critérios, verifica-se que a proposta da lei aqui em análise está longe de ser uma lei que respeita o princípio da vinculação aos direitos fundamentais, porque o que se nota é que ela tem um viés controlador do funcionamento das organizações sem fins lucrativos, as quais passam a ser alvo de monitoria e avaliação pelas autoridades públicas, incluindo auditorias, entre outros.

Aliás, mais grave, ainda, é a colocação das organizações sem fins lucrativos sob olho dos serviços de inteligência do Estado[1]. No plano burocrático, a lei introduz vários mecanismos complicadores, como, por exemplo, o dever de apresentação de relatórios às autoridades do sector[2], cuja falta pode dar lugar à dissolução da organização em causa[3], a coordenação das actividades das organizações por órgãos do Governo[4]. Urge, pois, questionar: Como é que isso será feito? Como é que essa coordenação se articula com a autonomia administrativa das organizações? No demais, esta posição parece contrariar o disposto no n.º 1 do artigo 78 da CRM, que reconhece que as organizações tem fins próprios.

O Exercício da Cidadania no Conteúdo da Proposta da Lei das Organizações sem Fins Lucrativos

De acordo com o artigo 78 da CRM, as organizações sociais, como formas de associação com finalidades e interesses próprios, desempenham um papel importante na promoção da democracia e na participação dos cidadãos na vida pública, contribuindo para a realização dos direitos e liberdades e na elevação da consciência individual e colectiva no cumprimento dos deveres cívicos.

Que ilações se devem tirar desta (artigo 78 da CRM) norma constitucional?

Em primeiro lugar, vinga aqui a vinculação do legislador aos direitos fundamentais, o que significa que a proposta da lei em apreço deveria concentrar-se em trazer o regime dos modos, formas e mecanismos através dos quais as organizações sociais materializam a missão constitucional que o citado artigo 78 da CRM lhes atribui

Entretanto, não se descortina do conteúdo da proposta qualquer preocupação do proponente em consagrar na lei os direitos, liberdades e garantias que a associação, enquanto sujeito de direito, tem de poder exercer as suas actividades de modo a alcançar a almejada promoção da democracia e participação pública do cidadão.

Com efeito, o conteúdo da proposta deveria estabelecer, por exemplo, as liberdades e garantias do direito de reunião, manifestação, acesso à informação, acção popular, petição, queixa e reclamação, pois são estes direitos políticos que asseguram a participação do cidadão na vida pública. Quanto aos aspectos de asseguramento da participação pública, que é a essência do direito de associação, a proposta traz muito pouco.

Análise na Especialidade de Algumas Disposições Consideradas Pertinentes

 a) O artigo 1 diverge da nomenclatura constitucional. A designação constitucional das organizações democráticas dos cidadãos é de organizações sociais. Deveria, pois, ser adoptada esta nomenclatura;

b)  No artigo 2, o âmbito deve ser mais claro. O âmbito duma lei tanto pode ser de aplicação pessoal como material. Portanto, o legislador deve separar o âmbito de aplicação material, no qual deve indicar quais as matérias do associativismo estão reguladas nesta lei, do âmbito de aplicação pessoal, que consta do n.ºs 2 e 3;

c)  Artigo 4: o conteúdo desta disposição cria a má impressão de que a ratio legis desta lei é a desconfiança que o Estado tem de que as organizações sociais financiam o terrorismo. A regulação dos direitos associativos deve ser encarada como regulação dum espaço de exercício de liberdades, pelo que não se deve regular supletivamente a regulação da manifestação dessas liberdades com o regime penal de combate ao terrorismo e branqueamento de capitais. O que o legislador deve fazer é colocar princípios que estabeleçam o conteúdo negativo do direito de associação, consagrando as proibições daquilo que uma associação não deve fazer, incluindo financiar ou beneficiar de fundos provenientes de actos criminosos;

               d)  Artigo 8: no n.º 1, o legislador deve densificar o conteúdo da liberdade de associação, trazendo para esta norma parte do conteúdo do artigo 78 da CRM. A liberdade de associação, para além de não ser um fim em si própria, tem um conteúdo normativo específico. Conforme resulta do artigo 78, as organizações sociais têm por finalidade promover a participação democrática e o exercício da cidadania. Pelo que, a norma do n.º 1 do artigo 8 deveria estabelecer – os cidadãos gozam da liberdade de associação para o exercício colectivo dos direitos de participação democrática dos cidadãos na vida pública, contribuindo para a realização dos direitos, liberdades e deveres fundamentais.

              e)  Constituição e Reconhecimento (artigos 12 a 15): este regime deve partir do princípio de que o exercício dos direitos fundamentais não carece de autorização, mas sim de comunicação. Por isso, este regime deve ter uma vertente declaratória, isto é, as associações surgem por decisão dos membros fundadores. O Estado limita-se a declarar a existência dessa associação, através da avaliação da conformidade dos respectivos documentos, nomeadamente a acta constitutiva, a existência de estatutos que não violem os limites constitucionais ( é preciso que a lei indique quais os requisitos de não conformidade que podem levar ao não reconhecimento duma associação à luz da constituição, designadamente quando o seu objecto for subversivo, atentar contra a unidade nacional, etc.);

            f)  Artigo 33: Esta norma é uma intromissão demasiadamente ampla do Estado na vida privada das organizações sociais. O n.º 1 deste dispositivo legal recorre a dois conceitos indeterminados: bom e Em que consiste a prova destes conceitos indeterminados no conteúdo do relatório? Se a autoridade pública discordar do conteúdo do relatório, no sentido de que o mesmo não prova o bom e regular funcionamento ou a boa contabilização dos fundos, o que acontece? Quais são as garantias da associação contra o excesso de poder da autoridade pública na avaliação desse relatório?

          g)  Artigo 36, n.º 2, alínea g), e artigo 37, n.º 2: Qual é o âmbito desta norma? Há um sério risco de as organizações serem dissolvidas por alegada falta de apresentação de relatórios. A dissolução das organizações sociais devido a uma alegada desconformidade com a lei, seja qual for a natureza dessa desconformidade, deveria ser por decisão judicial, pois trata-se de um acto que consubstancia restrição dum direito fundamental, daí merecer uma garantia judicial.

         h)  Capítulo V: De todo o conteúdo da proposta, o mais problemático é o que consta deste capítulo, uma vez representar uma excessiva limitação da liberdade associativa, ao arrepio do princípio da necessidade e proporcionalidade previsto no n.º 2 do artigo 56 da CRM. Não restam dúvidas que tanto o artigo 29 da Declaração Universal dos Direitos Humanos (que, nos termos da norma do artigo 43 da CRM, é norma supra constitucional!), como o artigo 56, n.º 2, da CRM, permite a limitação dos direitos fundamentais, desde que os benefícios que se retiram dessa restrição não se mostrem desproporcionalmente maiores que os danos criados na liberdade fundamental do cidadão. Senão vejamos:

 i.  É o que acontece neste capítulo porque o seu regime parte da desconfiança de que as ONG´s podem participar de actos ou beneficiar de fundos de origem criminosos, particularmente, o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo. Só que ao regular tal presunção inverte o ónus de prova, obrigando as ONG a provarem que não participam ou beneficiam de actos criminosos. Este modo de legislar o n.º 1 do artigo 69 da proposta viola o princípio da presunção da inocência, previsto no 59 da CRM, na sua vertente de que ninguém é obrigado a autoincriminar-se.

ii. No artigo 70, n.º 1, diz-se que as organizações sem fins lucrativos devem coordenar as suas actividades com os Órgãos do Governo. Esta norma, cheia de boas intenções, é perniciosa porque haverão casos em que, no exercício do seu direito de participação na vida pública, as organizações sociais têm um ponto de vista contrário ao do Governo. Nesse caso, como se fará a dita coordenação? Quais os procedimentos dessa coordenação)

iii. No artigo 70, n.º 2, alíneas b) e c), consagra-se um regime que legitima a devassa do Estado sobre a privacidade das organizações sociais. O conteúdo destas disposições, salvo entendimento em contrário, parece inconstitucional, porque viola o direito à privacidade (artigo 41 da CRM), para além de ser uma limitação demasiado ampla do direito associativo (artigos 52 e 78 da CRM).

Felizmente, Moçambique tem uma lei fundamental que privilegia a contínua participação dos cidadãos, individual ou colectivamente, na vida da Nação (artigo 73 da CRM), o que inclui a discussão de propostas de lei. Temos fé, neste ano, tanto o Governo, qual proponente, como a AR, o legislador, hão-de, em boa hora, cuida da observância desse princípio, com o que se incrementarão as probabilidades de o país aprovar uma lei que se traduza em desnecessário recuo democrático. 

[1] Cfr artigo 70, n.º 2, alíneas b) e c) da Proposta da Lei das Organizações Sem Fins Lucrativos

[2] Cfr art. 33, n.º 2, da Proposta da LOSFL

[3] Cfr. Art 33, n.º 3, e art.º 36, n.º 2, alínea g), da Proposta.

[4] Artigo 70, n.º 1, da proposta da LOSFL

Por: Ericino de Salema & Associados – Sociedade de Advogados